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矛盾在于：中央對農(nóng)業(yè)的補貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將錢徹底當(dāng)作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。
因為補貼在全國范圍內(nèi)進行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴(yán)，但現(xiàn)在往往因為不出政績，讓人感覺不到這種尊嚴(yán)。”在一次農(nóng)業(yè)會議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長表示。
近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機制的不斷強化，糧食市場政策化還出現(xiàn)了明顯的負面溢出效應(yīng)。
所謂糧食市場政策化，是指2004年糧食流通體制市場化改革以來，政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預(yù)政策，掌握了市場上的大部分糧源，糧食市場供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場基本走向的格局。
自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購價格，如此則向市場發(fā)出了強烈的托底信號，市場亦因此逐步形成了糧價只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。
一般而言，進入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機而售，售糧進展緩慢，導(dǎo)致市場供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價收購，又助長了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。
此舉“不僅不利于推進糧食市場化改革，而且對糧食行業(yè)發(fā)展和競爭力提升形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。程國強稱。
政策調(diào)整“在路上”
諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期，改革可能加速。
目前得到普遍認(rèn)同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補貼增幅不低于財政收入增幅，農(nóng)業(yè)補貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5%逐步提高到8%，將補貼空間用到最足；優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，補貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴(yán)峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補貼的政策體系當(dāng)中。
也有學(xué)者指出：糧價調(diào)控的根本著眼點應(yīng)該是讓中國的糧食生產(chǎn)具備核心競爭力。目前一系列調(diào)控政策大多僅有臨時性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。
有發(fā)改委相關(guān)官員向《財經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項較有“突破性”進展的調(diào)控政策。
其一，為了鼓勵主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補償機制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對調(diào)出地區(qū)進行補貼，也由銷區(qū)對產(chǎn)區(qū)進行補償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進行的。”上述官員稱。
除此之外，另外一個有望盡快提上議事日程的，是進行糧食價格形成體制的調(diào)整。可能的方案之一，是建立目標(biāo)價格制度，實施差價補貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價格形成機制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。
所謂目標(biāo)價格制度，指的是國家或某一地區(qū)綜合一定時期內(nèi)種植成本的實際增長和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價格。以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心提出的大豆目標(biāo)價格補貼制度為例：如果市場價格低于目標(biāo)價格，按兩者的價差核定補貼額，由政府直接補貼給農(nóng)民；如市場價格高于目標(biāo)價格，則不啟動。
這種補貼制度，是在糧食購銷放開、價格由市場形成前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲等對市場進行直接價格干預(yù)的政府定價形式。其好處為，目標(biāo)價格通過直接補貼給農(nóng)民，間接作用于市場，是對市場價格的間接調(diào)控，有利于避免市場價格信號的扭曲和失真。
但這項改革的難度并不小。“對目標(biāo)價格進行補貼，涉及到一系列體制性變革。”相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價格如何確立。其次則是如何測算農(nóng)民接受補貼的范圍和強度，是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進行補貼，現(xiàn)在尚無定論。
不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進行補貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因為農(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬?？赡艿姆桨钢?，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進行測算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補貼包干到省，由其來發(fā)放補貼。
今年8月，一份由國家發(fā)改委上報的重點針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務(wù)院最終審核，其被否的原因之一，正是上述難題。
知悉情況的人士向《財經(jīng)》記者表示：因補貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴(yán)重。所以相關(guān)決策部門在進行改革時往往比較慎重，因此，對于任何相關(guān)政策的進展速度，都不應(yīng)過分樂觀。
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