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而上述扶持政策的主要資金來(lái)源，目前共有三種：一、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。1994年建立，初衷是用經(jīng)濟(jì)手段穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，防止價(jià)格大幅度波動(dòng)。這筆基金由中央財(cái)政預(yù)算和地方配套資金共同組成。這筆基金的主要列支對(duì)象包括對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼等各項(xiàng)；二、中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)行新的糧食支持政策后，為緩解產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難，從2005年起中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)資金作為財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排使用；三、中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。對(duì)于中央儲(chǔ)備糧油的貸款利息、最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)糧食儲(chǔ)存期間的保管費(fèi)用和利息，以及公開(kāi)銷(xiāo)售的虧損部分，由中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)貼。
中國(guó)糧食扶持政策的不足
首先，支持方式需要進(jìn)一步完善，糧食增產(chǎn)增收政策目標(biāo)有待加強(qiáng)。目前的糧食補(bǔ)貼政策在運(yùn)行中沒(méi)有與糧食生產(chǎn)掛鉤。從成本上來(lái)看，計(jì)稅面積方式比較簡(jiǎn)單，但不利于增加糧食供給。
其次，糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，支持政策力度不夠。一是用于糧食直補(bǔ)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地區(qū)間差異較大；二是農(nóng)資價(jià)格變化與農(nóng)資補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立；三是支持政策覆蓋范圍不廣。如最低收購(gòu)價(jià)政策在有的地區(qū)啟動(dòng)，有的則不啟動(dòng)，種糧農(nóng)民利益得不到保證。
第三，政策利益主體多元化，糧食支持政策執(zhí)行成本高。這首先是因?yàn)橹袊?guó)社團(tuán)組織不發(fā)達(dá)，把一定數(shù)額的直接補(bǔ)貼發(fā)放到數(shù)量龐大的農(nóng)民手中的行政組織成本較高。每年數(shù)百億元的補(bǔ)貼，最后到農(nóng)民手中僅是每畝地十幾或者幾十塊錢(qián)。其次，政府實(shí)行糧食價(jià)格支持政策，一方面在增加農(nóng)民收入和抑制通脹、控制物價(jià)的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度；另一方面，國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)作為最低收購(gòu)價(jià)政策的載體，承擔(dān)政策與市場(chǎng)的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，弱化了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。同時(shí)由于其干預(yù)正常的市場(chǎng)價(jià)格，政策力度很難把握，對(duì)企業(yè)改革和市場(chǎng)機(jī)制作用又產(chǎn)生了負(fù)面效果。
第四，糧食支持政策機(jī)制還需完善，糧食支持政策體系有待進(jìn)一步健全。最低收購(gòu)價(jià)為主的糧食價(jià)格支持政策，受到了地方政府和農(nóng)民的歡迎。但同時(shí)也存在一些問(wèn)題，主要是最低收購(gòu)價(jià)格水平的高低確定機(jī)制有待進(jìn)一步完善。如果某糧食品種的最低收購(gòu)價(jià)格水平偏高，中央和地方儲(chǔ)備企業(yè)入市后，影響了其他市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)；反之，如果某糧食品種的最低收購(gòu)價(jià)格水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護(hù)，可能影響農(nóng)民的種糧積極性。此外，最低收購(gòu)價(jià)政策的費(fèi)用補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等仍需進(jìn)一步完善。
高補(bǔ)貼是方向？
針對(duì)上述種種問(wèn)題，有人建議，應(yīng)“以高補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)高成本，化解高風(fēng)險(xiǎn)，突破瓶頸制約”。
但不少權(quán)威人士認(rèn)為，這種提議的可實(shí)施性其實(shí)非常有限。因?yàn)?，按照中?guó)加入世貿(mào)組織時(shí)做出的承諾，中國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，不得超過(guò)其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%。在此范圍內(nèi)，為進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“天花板”。
按照國(guó)研中心《中國(guó)糧食調(diào)控》一書(shū)計(jì)算，中國(guó)2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補(bǔ)貼微量允許空間為5346億元。測(cè)算表明，目前中國(guó)糧油產(chǎn)品的價(jià)格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進(jìn)行補(bǔ)貼的上限。
即使是稻谷、小麥這兩個(gè)品種，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動(dòng)干預(yù)性收購(gòu)，就有可能突破微量允許水平。這意味著，今后中國(guó)基本沒(méi)有通過(guò)大幅度提高最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)來(lái)提升國(guó)內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。因此，尋求其他輔助手段，勢(shì)成燃眉。
廣義的中國(guó)糧食調(diào)控手段，主要包括價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、糧食儲(chǔ)備、政策性糧食銷(xiāo)售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)、糧食市場(chǎng)行政干預(yù)等。
這套體系逐漸建立的起點(diǎn)是中國(guó)加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國(guó)開(kāi)始實(shí)行的糧食市場(chǎng)化改革。自此之后，中國(guó)逐步開(kāi)始對(duì)種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼，并開(kāi)始對(duì)主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策。
2008年以來(lái)，中國(guó)又開(kāi)始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。以此為標(biāo)志，中國(guó)以補(bǔ)貼和價(jià)格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。
財(cái)政部財(cái)科所一份報(bào)告指出，中國(guó)糧食調(diào)控制度有幾個(gè)特點(diǎn)：一是價(jià)格支持政策成為補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補(bǔ)貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。
但結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。
首先，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分散到每個(gè)農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已出現(xiàn)“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負(fù)擔(dān)”現(xiàn)象。
以2011年三項(xiàng)糧食直補(bǔ)為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤(rùn)的30%，在農(nóng)民收入中，補(bǔ)貼收入已占到了總收入的8%。
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