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張家界新聞網(wǎng)（全媒體記者 彭華偉 通訊員 黎治國）2023年7月4日，桑植縣自然資源局公布了集體建設用地使用權網(wǎng)上掛牌出讓成交結果：張家界大美文化旅游投資有限公司競得了一塊面積近30畝的集體建設用地，成交價600萬元。看似一宗普通的土地出讓成交信息，背后卻蘊含著涉及用地改革的重大政策利好，通俗點說，湖南省首宗“點狀供地”改革終于瓜熟蒂落，水到渠成。
“點狀用地”改革，千呼萬喚始出來
相對來說，我國的城鎮(zhèn)建設用地經(jīng)過改革開放這么多年的實踐和探索，已經(jīng)日趨完善和規(guī)范，但是，涉及到農(nóng)村建設用地的政策，卻顯得滯后和模糊。2015年，浙江省推行 “坡地村鎮(zhèn)”建設用地試點工作，就是為了解決山地、農(nóng)村等郊區(qū)休閑旅游項目用地難問題而采取的改革措施。在浙江德清縣莫干山裸心堡項目、云和縣云棲民宿等項目中，采取“點狀”布局、垂直開發(fā)的供地方式，保障了項目落地。
緊隨浙江之后的是休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達的海南，2017至2018年，海南省提出，通過積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其它旅游項目設施建設中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”。
2019年6月，國務院發(fā)布《關于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》，鼓勵各地“探索針對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的省市縣聯(lián)動點供用地”。借助國家政策的東風，四川、廣東、廣西等地點狀供地的政策也相繼出臺。
2020年我國宣布已經(jīng)全面脫貧，隨之，與脫貧相銜接的鄉(xiāng)村振興工作在全國全面鋪開，農(nóng)村建設用地的改革需求更加緊迫。
2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出“鄉(xiāng)村建設可探索靈活多樣的供地新方式”。隨后，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，對國務院的《意見》進行深化：“鄉(xiāng)村開發(fā)可在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線、不突破國土空間規(guī)劃建設用地指標等約束條件、不破壞生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風貌的前提下，安排少量建設用地，按比例和面積進行適當控制”
于是，繼浙江、海南之后，安徽、重慶、廣東、四川、湖南等省市的農(nóng)村用地改革也拉開了帷幕。
阿巴砦： “點狀用地”項目破土而出
2022年5月9日，桑植縣走馬坪白族鄉(xiāng)何家界彩旗招展，鑼鼓喧天，湖南省首個“點狀用地”改革試點項目——阿巴砦文化旅游項目破土動工。該項目與張家界武陵源天子山核心景區(qū)交界，總投資2億元，規(guī)劃總用地面積約 600余畝。
看著市縣領導在開工現(xiàn)場揮鍬鏟土的奠基儀式，項目負責人王祥來百感交集。腦子里時不時浮現(xiàn)出兩年多來為跑項目所付出的幾多曲折和艱辛……他為跑項目開的路虎車，兩年時間算下來有16萬多公里行程，可以繞地球4圈。
時光倒回到2020年5月，張家界大美文化旅游投資有限董事長王祝穎和擔任公司執(zhí)行總經(jīng)理的王祥來回到桑植，想找一塊能夠開發(fā)民俗休閑旅游項目的地方，在此之前，王祝穎曾在市內(nèi)其它地方進行了考察，均沒有中意之處。時任縣文聯(lián)主席陳智慧便向他們推薦了走馬坪鄉(xiāng)的何家界，并帶著他們來到現(xiàn)場考察。望著遠處影影綽綽的天子山，周圍森林茂密，山巒疊嶂的環(huán)境，使他們一下子迷醉了，心里冒出了一個強烈的念頭，這里，就是他們要選擇的“投資樂土”。通過和鄉(xiāng)政府、村里進行洽談，得到了大力支持，很快就敲定了投資開發(fā)“阿巴砦”項目的意向協(xié)議。
然而，接下來的事情卻是一波三折。當王祥來帶著項目申請報告，找到縣里有關部門及縣領導時，卻被兜頭澆了一瓢冷水：因為涉及到農(nóng)村集體土地大量用地，而在當時的政策環(huán)境下，這種項目的可操作性幾乎為零，項目遭遇了當頭一棒。
王祥來不死心，又到市里相關部門咨詢，在市發(fā)改委，他得到了一個消息，疫情期間，省里為了保穩(wěn)定、促發(fā)展，出臺了一個單個文化旅游項目可以調(diào)規(guī)的政策，而阿巴砦項目的許多要件就符合相關要求。阿巴砦項目成功爭取了到了景區(qū)開發(fā)的資質(zhì)，但在用地方面，卻遇到了新的難題：項目涉及了600畝集體山林和土地，要全部作為建設用地買下來，既無必要，也給開發(fā)企業(yè)帶來了極大的資金壓力。
王祥來又是硬著頭皮到處跑。功夫不負有心人，在市委改革辦、市發(fā)改委、市自然資源局的支持下，阿巴砦項目作為 “點狀供地”的改革試點方案上報到了省有關部門，2021 年10 月14日，湖南省委深改辦、省自然資源廳聯(lián)合批復，阿巴砦作為全省首個“點狀供地”的試點項目先行先試。
阿巴砦“點狀用地” 的個案意義
拿到了“尚方寶劍”，阿巴砦項目便大張旗鼓地上馬了。
阿巴砦文旅項目位于桑植縣東部，區(qū)位優(yōu)勢明顯，與張家界武陵源天子山核心景區(qū)交界，距張桑高速桑植東出口僅20公里，離黔張常鐵路桑植站約40公里。項目總投資2億元，規(guī)劃總用地面積約 600余畝，其中集體建設用地面積約29畝。項目定位很高：提出以張家界世界一流風景名勝區(qū)為依托，打造集高端名宿、休閑度假、文化體驗、紅色教育功能為一體的國家4A級鄉(xiāng)村旅游景區(qū)。
阿巴砦項目引起了社會各界的關注，也牽動著各級領導的心。張家界市委、市政府，桑植縣委、縣政府領導高度重視項目建設，將該項目列入市、縣重點建設工程。在市一級，明確市人大副主任劉明成為市級聯(lián)系領導，確保試點順利進行?？h一級則成立了由桑植縣委常委、宣傳部長王茂蓉為政委，副縣長胡輝為指揮長，縣政府辦、縣文旅局、縣自然資源局、走馬坪鄉(xiāng)政府為成員的何家界文旅項目建設指揮部。桑植縣委縣政府高度重視該項目建設，縣委書記曹飛、縣長梁高武經(jīng)常過問并親自協(xié)調(diào)解決項目推進特別是用地報批過程中的困難和問題；縣委辦、縣文旅局、等縣直單位也為項目的引進和推進做了大量服務工作，市縣領導層都十分明白，抓好這個項目的意義不僅僅是一個旅游項目的成功，而是一項事關全局的用地改革的成功。
省里批復的試點文件明確了三個底線：即“堅持土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”。那么，阿巴砦貫徹實施得如何？
阿巴砦項目規(guī)劃用地面積約538畝，其中建設用地面積約29畝，其余為生態(tài)保留用地及農(nóng)村道路等設施用地。該項目供地主要特點：一是采用村集體土地入股合作模式，由民營企業(yè)負責出資建設，村集體負責提供項目建設用地并按入股占比享受分紅。二是項目建設用地采用點狀報批和供應，將建設用地面積控制在流轉(zhuǎn)土地總面積的7%以內(nèi)，實行規(guī)劃“留白”彈性機制和“定量不定點”規(guī)劃管控。三是項目用地符合農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)設施、林道建設標準的，按農(nóng)村道路用地、設施農(nóng)業(yè)用地、林業(yè)生產(chǎn)設施用地管理。項目區(qū)內(nèi)的生態(tài)保留用地，由原土地權利人與項目開發(fā)主體簽訂土地入股合同，明確開發(fā)利用及續(xù)期條件，依法辦理集體土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，仍按集體農(nóng)用地管理。
“為了讓項目順利推進，允許項目試點‘先上車后買票’，先行開展平整土地、交通基礎設施建設等”，桑植縣自然資源局副局長彭毅告訴記者。“我總共辦理了8個建設用地許可證”，王祥來對記者說，在拿到證件之前，他與相關部門簽署了“不變賣土地，不破壞生態(tài)，不占用良田，不搞房地產(chǎn)開發(fā)等”承諾書。
阿巴砦項目建成后，無疑會帶動周邊村莊的發(fā)展。通過土地入股，何家界村集體每年可以分紅收入保底5萬元，而農(nóng)民通過獲取土地流轉(zhuǎn)租金，也獲得了一定的收入。預計完工后能提供的就業(yè)崗位達200人，其中直接就業(yè)崗位100人，間接就業(yè)崗位100人，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)惠農(nóng)效應明顯。
“有了分紅的這部分收益之后，我們能更好地改善村里的基礎設施，為村里辦點事。項目建成后，酒店、民宿、文創(chuàng)商店等都需要人手，到時候，這片區(qū)域會增加更多的就業(yè)崗位，村民在家門口就可以實現(xiàn)就業(yè)，讓腰包鼓起來”，說起對未來的展望，阿巴砦所在的汨湖村黨支部書記黎國軍很有信心。
由點到面：“點狀用地”的推廣價值
“點狀用地”可理解為：將項目用地區(qū)分為永久性建設用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、流轉(zhuǎn)等方式向項目業(yè)主提供用地。就是在一大片土地上，用多少土地指標，算多少容積率，通過散點或者帶狀供給建筑用地，而其它周邊土地可以通過租賃的方式獲得。
“點狀用地”不僅突破了鄉(xiāng)村文旅項目的用地瓶頸，從長遠來講，其對鄉(xiāng)村振興的促進作用更是意義重大。
意義之一：在鄉(xiāng)村休閑項目中，傳統(tǒng)整片式供地方式，由于項目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補平衡指標等問題，使得項目難以落地?！包c狀用地”很好地解決了這一問題，用多少，批多少，將建設用地與其它用地別對待。
意義之二：鄉(xiāng)村文旅項目，一般出于環(huán)境和景觀營造的角度考慮，設施配套較小型且分散，按傳統(tǒng)的成片用地的供給方式，會造成很大的土地浪費，對于開發(fā)商和政府雙方而言，片狀供地都不劃算。而“點狀用地”合理地解決了這一問題，只把少量屬于集體所有的建設用地上市，有利于耕地占補平衡。
意義之三：傳統(tǒng)供地方式對資金要求很高，而鄉(xiāng)村文旅項目資金回報期又較長，投資方再有錢也難免感到猶豫和吃力。因此，點狀供地更符合現(xiàn)實情況，把少量建設用地上市走“招拍掛”流程，極大的減輕了投資方的資金壓力。
意義之四：點狀供地更有利于盤活鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)。隨著鄉(xiāng)村振興的推進，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化建設不可避免地催生對于建設用地的需求，一些廢棄的農(nóng)村宅基地，一些違章建筑拆除留下的空閑地，以及項目開發(fā)剩余的“邊角余料”，都可以推向市場，實行“點狀供地”盤活土地價值，回籠土地成本，補充財政收入。
意義之五：按照之前的經(jīng)驗來看，資本下鄉(xiāng)的投資商，更多的是和村集體或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出現(xiàn)抵押融資困難、農(nóng)戶毀約等問題，和村民的糾紛也常常使項目半途流產(chǎn)。而“點狀供地”則通過先進行集體建設用地變更，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產(chǎn)權，避免了和村民產(chǎn)生糾紛的問題，確保了項目投資的可靠性和穩(wěn)健經(jīng)營。
總體來看，點狀供地是一項具有深遠意義的創(chuàng)新舉措，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤活農(nóng)村閑置土地、促進農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興等，尤其是對吸引資本下鄉(xiāng)、人才創(chuàng)業(yè)具有“虹吸效應”。桑植縣委宣傳部副部長陳智慧自始至終經(jīng)歷了阿巴砦文旅項目引資招商、項目落地及由此引發(fā)的“點狀用地”改革過程，三年辛苦不尋常，陳智慧用“阻力大、難度高、意義深遠”三句話來形容 “點狀供地”改革的特點。
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